倪鹏飞(社科院城市与房地产经济研究室主任)

回顾2016年的房地产发展状况,我认为局部城市已经发展到了比较危险的地步。具体表现在:一二线城市房价高企,人均收入和房价的比例极为不正常;三四线城市库存过多,供过于求。房地产泡沫,极大地扭曲了经济的发展,制约了经济的转型升级。如果说改革的最好时机往往存在于市场崩溃的边缘,那么接下来的几年,应该就是房地产改革的最好时机。

在这样的大背景下,2016年12月中旬召开的中央经济工作会议显得及时而且必要。会议明确提出,要坚持“房子是用来住的,不是用来炒的”的定位,要综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段,加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制,既抑制房地产泡沫,又防止出现大起大落。这不仅给房地产未来的发展定下了基调,也指明了方向。

回归居住属性,抑制投机炒作

中央为什么会给房地产定下这个调子?要了解这一点,首先要明白房地产的功能和属性。从功能上来说,房地产既有解决民生问题的功能,也有促进经济增长的功能;从属性上来说,房地产既有居住属性,也有投资属性。

住房制度实质性和关键性改革是1994和1998年,但从1997年开始,房地产被当成了经济增长的动力和新的消费热点。此后尤其是2003年以后,房价一路上扬,围绕房地产出台的政策也有很大波动。当房价上涨较快,民怨较大时,政府就出台政策强调房地产的功能;但当经济增长放慢时,政府又特别注重房地产促进经济增长的功能。但总的来说,我们长期过于强调房地产促进经济增长的功能,这是一个误区。

由于房地产具有居住和投资的双重属性,这给房地产的投资和投机提供了理论基础。但实质上,投资是派生的,投资必须围绕居住。所谓房地产投资,是指长期持有房产以出租获利的行为。中央提出了“住有所居”的概念,它指的是所有人都有房子住,而不是所有人都拥有房子的产权,没有房产的人可以通过租房解决住房问题。有人租房子,就必定要有人出租房子,所以房地产的投资行为是正常而必要的,它有助于解决“住有所居”的问题。而房地产炒作和投机则是短期持有房产,依靠杠杆频繁买卖以赚取差价,它创造的是虚假需求,这是需要管控的。

这几年来,过度的房地产投资和投机使得房地产变得极为扭曲。特别是现在,尽管还有一部分大学毕业没几年的年轻人和外地居民没有房子,但相当一部分人不仅解决了住房问题,而且还拥有两三套房子,整个房地产市场已进入饱和状态。在这种情况下,由于整个对房价上涨的预期很高,房地产又进入了一个过于强调投资属性的误区。

正由于房地产陷入了以上两个误区,我们现在面临着两个非常严重的问题。一是房地产作为经济增长的动力,其只有持续发展,才能持续拉动经济增长。而又非常强调经济的持续增长,这就使得房地产被过度发展了。二是房地产出现了过度投资和投机的现象,全民炒房、全企建房,这直接制造了过多的泡沫,导致房价飞涨,而且很多金融机构乃至各级地方政府都被卷入了泡沫之中。

这两个问题如果不加以控制,后果会非常严重。从房地产本身的发展来说,过度投资和投机带来的虚假需求,一方面抬升了房价,另一方面又增加了房地产的供给。这既增加了中低收入居民解决住房问题的难度,也导致了大量的库存。这对经济健康发展也是极为不利的,因为大量资本进入房地产,使得实体经济萎缩,导致经济无法实现高端产业的升级。而从效果来说,高企的房价对居民住房以外的需求产生了挤出效应,降低了居民的福利,使得民怨沸腾,这不仅威胁稳定,甚至危害我们的文化价值观念。总体来说,房地产发展到这个地步,已经触碰到了国家发展的底线。

因此,我们有必要反思之前房地产定位,使其回归居住属性,抑制炒作和投机。中央提出“房子是用来住的,不是用来炒的”,我想可能也是出于这方面的考虑。

在一个健康的房地产市场里,房地产的居住属性是首要的,投资属性是派生的。只有当投资属性服从于居住属性时,投资属性才有价值,否则,投资属性就会危害居住属性。同样的道理,如果过于强调房地产促进经济增长的功能,它势必就会阻碍民生问题的解决。只有在房地产能够满足民生需求之后,它才能够真正促进经济可持续地发展。

土地、财税、金融需建联动机制

中央在给房地产定调之后,接下来应该怎样完善房地产市场?当务之急,我认为要加快改革力度,建立住房制度的长效机制,抑制炒房炒地。

住房制度的根基是土地、财税和金融,这是的关键领域,涉及太多主体的利益。在过去几年里,政府多次调控房地产,实际上是用行政手段,先把问题压下来,为住房制度改革争取时间和创造条件。但几年过去了,改革进展缓慢,原因就在于利益的调整是一个艰难的过程。但问题积累到现在,已经非常严重了,到了不得不进行深层次改革的时候。

从本次中央经济工作会议,再结合十八届六中全会的相关表述,以及十八届三中全会关于主义市场经济全面深化改革的时间表,我认为中央对改革住房制度的决心是非常大的。在接下来几年内,确保房地产平稳发展的行政调控还会继续。与此同时,在涉及房地产发展的土地、财税、金融等层面,将会有一些重要措施出台。具体而言,以下几方面可能会有些动作:

首先,在土地制度方面,有三个层面的问题需要解决。

一是,在土地的一级市场里,农地必须经过政府征收,变成国有土地,然后才能流转。也就是说,政府独家垄断了土地的一级市场,然后将土地使用权出让给房地产开发商。这方面,目前改革的呼声比较高。可行的办法是,农村集体土地不经过政府的征收,直接入市。在一些试点城市,这种做法已经取得了很好的效果,全面放开也是可行的。打破土地一级市场的垄断,实现有限竞争,有利于房地产的健康发展。

二是,由于存在特殊的土地储备制度,使得土地的二级市场也是垄断的。在一二线城市,新征收的土地已明显减少,房地产发展基本上需要依靠存量土地的来回转让。按理说,经过这么多年的发展,土地的二级市场应该会比较成熟。但是,土地储备制度规定,已经拥有土地使用权的单位、企业乃至个人,在转让土地时,必须让政府先收购,再由政府流转给开发商。这样的规定,等于是让地方政府垄断了二级市场。未来几年,我们应该取消这种经营性土地的储备制度,除非是为了公益性目的,政府不能把二级市场的地征收回来。只有这样,才能建立土地二级市场的竞争机制,让土地在二级市场上自由流转、供求多元,房地产市场就活了。政府要做的是加强监管,并征收二级市场土地流转的增值税。

三是,在城市土地的供给方面,要建立人地挂钩制度。据我们2016年观察到的数据,一二线城市房地产没有库存,房地产需求巨大,但投资增长率很低。而三四线城市房地产库存多,但投资的增长率和新开工率都远远超过一二线城市。之所以会有这种扭曲的结果,就是因为土地供给有问题。为扭转这种局面,我们应建立一个人地挂钩的土地供给制度,最简单的办法,由国土部牵头研究制定不同层级城市人均用地标准,根据人均土地占用面积的标准以及人口规模和增减,确定每个城市可以获得多少土地。

其次,在税收方面,有两个层面的问题需要解决。

第一,要征收持有环节的税,也就是说要开征房地产税。现在大家对开征房地产税议论较多,顾虑也很多。这种涉及大众利益的调整,政策的出台要考虑好时机。我的建议是,加快立法,常有人说“税收法定”,没有相应的税法不能征税,我们为什么不加快立法呢?房地产税法出台后,时机成熟,就马上开征。否则,如果立法跟不上,就会错过开征的好时机。

第二,房地产税要逐步开征,先在一些热点城市开征,比如,先在北、上、广、深等一线城市和房价上涨较快的城市开征。房地产税开征的时候,程序可以简单点,起点可以高一点,以后再逐步完善。

再次,在房地产金融方面,也要解决两个问题。

一是,要确定一个稳定的杠杆率。房地产市场要健康发展,肯定需要杠杆,因为房产属于价值较高的长期消费商品,而居民收入有限,必须借助金融杠杆。但是,杠杆率(或者说首付率)是多少,应该有一个基本的标准。我们不能为了促进经济增长就把它降得很低;也不能为了抑制房价就把它提得很高,这两种做法都是错误的。假定我们确定基本的杠杆率为30%的首付,那不管在什么条件下,都应坚持这个水平。这个水平能够让没有房子的人买得起房子,也能抑制那些想投资的人购房。如果杠杆率太低,虽然有利于买房,但是更有利于投资,会导致房价升得太高。

二是,加强金融监管。2016年楼市泡沫严重,很大部分原因是金融部门监管不力,以至于资金大量向房地产转移。由于金融监管体制存在漏洞,股市资金、债市资金、银行贷款本来都不可以用来买地的,但现在绕个弯就进入房地产了。2016年货币政策较为宽松,目的是为了促进实体经济的发展,但最后大部分资金却涌进房地产。所以,我们应该尽快把这些漏洞堵上。金融监管严格一点,对实体经济的发展也有好处。

采访整理 记者/蒋保信

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